近年來，我國無人駕駛航空器數(shù)量規(guī)模呈爆發(fā)式增長，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、推進國防軍隊建設的同時，帶來了一系列矛盾問題，我國無人機管理總體處于“兩缺”（主責缺失、法規(guī)缺失）、“三亂”（制造亂、銷售亂、使用亂）和“五難”（地面管控難、空中發(fā)現(xiàn)難、主動處置難、溯源追責難、打擊處罰難）狀態(tài)，特別是用于消費娛樂的無人機基本失管失控，“黑飛”擾航事件頻頻發(fā)生，嚴重威脅軍民航飛行安全和重點目標安全，迫切需要制定頂層法規(guī)加以規(guī)范引導，更好地維護國家安全、公共安全、飛行安全，促進無人機產(chǎn)業(yè)及相關領域快速健康發(fā)展。

2017年4月，客流量全國第四的成都雙流國際機場連續(xù)兩天發(fā)生無人機干擾民航事件，共造成34個航班備降、40多個航班延誤，嚴重威脅民航飛行安全，首度將這一問題帶入公眾視野。隨后，重慶、南京等地也發(fā)生類似事件，引起從公眾到?jīng)Q策層的廣泛關注，也加速了立法進程。

尤其在今年1月21日，最高領導人在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班的開班式上發(fā)表重要講話，再次強調(diào)“要加快科技安全預警監(jiān)測體系建設，圍繞人工智能、基因編輯、醫(yī)療診斷、自動駕駛、無人機、服務機器人等領域，加快推進相關立法工作。”

據(jù)此次該送審稿的起草說明介紹，這項法規(guī)起草工作其實于2014年8月就已正式展開，歷經(jīng)框架設計（2014年8月至2016年1月）、文本擬制（2016年2月至2017年4月)、論證修改（2017年5月至今)3個階段。

起草擬制法規(guī)之前，立法工作組選派精干力量，赴航空發(fā)達國家考察，摸清了無人機管理工作國際現(xiàn)狀，深入90余家生產(chǎn)企業(yè)、6個無人機飛行熱點地區(qū)調(diào)研管用矛盾，掌握了我國無人機管理與使用的底數(shù)。集中起草擬制期間，共收集整理20余萬字無人機情況資料，歸納形成近13萬字法規(guī)成果匯編，召開100多次專題會議，解決200多個問題，為法規(guī)起草工作奠定了堅實基礎。在此基礎上，組織專門力量固化全國專項整治活動成果，經(jīng)百余次易稿，形成《條例》。

《條例》征求意見時，文本先后提交無人駕駛航空器管理部際聯(lián)席以上會議研究討論4次，公開及內(nèi)部征求意見6輪，聽取專家組意見5次，組織問卷調(diào)查1次。特別是審議稿2018年2月提交空管委第二十二次全會審議并原則通過后，再次向各方公開征求意見，共收到約2.8萬封電子郵件或紙質(zhì)信函，無顛覆性意見。空管委辦公室將其中447條有價值意見和建議，歸納為83個問題，組織專題研究，逐一給出解決措施和答復意見。

據(jù)介紹，無人機飛行活動管理作為重要內(nèi)容，《條例》作出如下規(guī)范：

在飛行空域劃設上，通過劃設地面重要目標水平保護范圍與限制空中高度相結合的方式，對無人機飛行空域進行分類管理，在明確水平范圍的前提下，規(guī)定真高50米以下為微型無人機適飛空域，真高120米以下為輕型無人機適飛空域，基本滿足了當前用于消費娛樂的無人機空域使用需求。

在飛行計劃管理上，突破現(xiàn)行“所有飛行必須預先提出申請，經(jīng)批準后方可實施”的規(guī)定，明確微型、輕型、植保無人機在其相應適飛空域和滿足一定條件的國家無人機，在特定空域內(nèi)飛行無需申請飛行計劃（輕型、植保無人機在其相應適飛空域內(nèi)飛行需實時報送動態(tài)信息），小型無人機在真高300米以下飛行可適當簡化飛行計劃審批程序。

在安全責任認定方面，《條例》明確組織無人機飛行的單位和個人是保證飛行安全的第一責任人，除存在明顯過錯外，無人機與有人駕駛航空器融合飛行發(fā)生飛行安全問題的，由組織無人機飛行的一方承擔主要責任；無人機之間飛行發(fā)生安全問題的，由組織超視距飛行的一方承擔主要責任或者共同承擔責任。